La policía: Regulación de la organización pública y mantenimiento del orden

Por Nicole Schuster

Agencia Alai Amlatina

Español
La policía: Regulación de la organización pública y mantenimiento del orden
Nicole Schuster
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20/11/2017
Opinión
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Michel Foucault, el filósofo-historiador francés, analizó, en el marco de su teoría impactante del “biopoder”, la evolución del dispositivo policial a lo largo de los tiempos modernos hasta el siglo XVIII. Afirmó que la policía es una invención francesa que fascinó a todos los gobernantes europeos (1).
 
Es indudable que el modelo de la policía francesa que nació en Paris del proceso de afianzamiento del Estado-nación, y del que deriva el sistema de la policía gala actual, fue imitado por muchos países europeos (Inglaterra, Prusia, Austria, Rusia, Escandinavia, etc.). Incluso el Papa quería, en 1693, que las fuerzas de seguridad en Roma aplicasen las normas que regían el funcionamiento de la policía francesa (2). Sin embargo, si bien la estructura del organismo policial de varios países occidentales tiene sus orígenes en Francia y, por consecuencia, presenta semejanzas con el modelo francés, la policía ha adecuado su forma y singularidad al carácter propio de cada nación (3). Foucault cita al respecto el ejemplo de Italia y Alemania (4). Ambos países estaban divididos, carentes de una unidad nacional y, pese a ello, se desarrollaron de manera distinta: Italia no disponía de una policía, por cuanto priorizaba la diplomacia como mecanismo de regulación entre las fuerzas internas, así como entre estas y el exterior; y, en Alemania, la policía emanó de un proceso de experimentación que unió los micro-Estados entre sí. La implementación de la formación de la entidad policial alemana se sustentó en un corpus teórico que se edificó bajo la tutela de la Universidad, y de esta esfera de experimentación fundamentada en la teoría nació una “ciencia de la policía” (Polizeiwissenschaft), que no existía en ningún otro país, pues, en Francia por ejemplo, la policía se construyó sin andamiaje previo y sobre una base empírica cuyas prácticas eran normalizadas a posteriori mediante decretos administrativos (5). El ámbito sociopolítico en que la policía ha desempeñado sus funciones fue, por lo tanto, decisivo en la construcción de su idiosincrasia. En efecto, muy rápidamente, las policías europeas se emanciparon del modelo francés para tomar tres direcciones diferentes que desembocaron en: una tradición alemana; una anglosajona; y una francesa (6). Pero, independientemente del patrón del que se inspiró, la policía lleva, en cuanto producto del Estado y en su calidad de defensora del orden público y de su progenitor, los estigmas de la política.
 
El caso francés: la policía como ente regulador
 
El origen de la institucionalización de la policía francesa (7) se halla en la constitución de la “Maréchaussée”, el ancestro de la Gendarmería actual. En sus inicios, situados aproximadamente en el siglo XII, la Maréchaussée era conformada por hombres armados que impedían las exacciones cometidas por las unidades militares y los mercenarios contra la población (8) por cuanto estos solían, en tiempos de guerra como de paz, asegurar su sobrevivencia robando los bienes de los habitantes de las zonas rurales. En el siglo XVI, las comunicaciones y rutas en el territorio francés fueron puestas bajo la responsabilidad de la Gendarmería Real y se esperó de ella que reprimiera el bandolerismo y las transgresiones de la ley por malhechores. Sus reclutas, sin educación (9), ostentaban un comportamiento que tenía todos los rasgos de un liberalismo salvaje emergente y atemorizaban a la población más que los propios ladrones (10).
 
La edificación de la institución policial se llevó a cabo atravesando épocas de consolidación (11) y de rupturas que expresaban la intensidad de las luchas de poder entre el rey y los entes encargados de la defensa de la zona en que estaban implantados. Un ejemplo de esas variaciones en las relaciones de fuerzas es el brindado por Enrique III, que fue Rey de Polonia y luego de Francia. Enrique III había fomentado la formación de milicias urbanas que, después, se rebelaron contra él, en alianza con los partidarios de la Santa Liga que lo querían destronar. Las tentativas de desestabilización, que unieron a ambas partes opositoras contra el rey, se cristalizaron en 1588 en la toma del poder en varias provincias (12). Esos acontecimientos políticos eran el reflejo de las contradicciones que se daban entre las autoridades sobrevivientes de la era feudal y los actores favorables a la nueva situación sociopolítica que se perfilaba. Impulsaban ajustes constantes entre el Estado, los elementos que conformaban las fuerzas de seguridad interna naciente, y la población. Es preciso recordar que el sistema jurídico-legal que regía en la edad media era directamente relacionado con las nociones de soberanía, ley y territorio, con su centro de gobierno –rey, conde, duque, barón… (13)–. Ello significa que el dominio del señor feudal era igualmente el polo de jurisdicción, ya que las autoridades ligadas a este emitían la sentencia, la cual se ejecutaba a través de mecanismos punitivos (cárcel, horca, látigo, rueda…) que se hallaban en el mismo señorío (14).
 
La matriz de regulación jurídico-legal acoplada a la modalidad de interdicción-punición que se aplicaba en caso de que no se respetara la ley se combinó luego con un sistema disciplinario (15). La articulación de esos regímenes y su trascripción en la práctica coincidieron con el primer paso hacia la formalización de la policía. Esta nueva etapa se inició en 1667 cuando Luis XIV sancionó el acta redactada por el Ministro de Finanzas, Jean-Baptiste Colbert, que apuntaba a poner fin a siglos de anarquía e incoherencia (16) y que suele ser considerada como el acta de nacimiento de la policía (17). La ordenanza firmada por Luis XIV, que enfocaba la criminalidad desde una perspectiva global, desligó a la policía del poder judicial para ponerla al servicio del ejecutivo (18) y procuraba responder a las demandas en materia de seguridad pública que se presentaron de forma constante (19). Con miras a que se cumplieran los requerimientos referentes a la reglamentación pública, se creó en 1667 el oficio de lugarteniente de policía al que se le dio una cierta autonomía para organizar su equipo compuesto, entre otros, de comisarios (los más antiguos eran facultados para instruir a los jóvenes reclutas a fin de que estos les sucedieran en el cargo) (20), de inspectores, de espías y delatores. A estos últimos se les dio el apodo peyorativo de “moscas” («mouches», en francés) debido a un cierto «Mouchy», quien se empeñaba, durante las guerras de Religión, en denunciar a los partidarios del protestantismo (21).
 
La ciudad de París estaba entonces dividida en dieciséis barrios, a los cuales se añadieron otros a lo largo de las gestiones asumidas por los diversos lugartenientes generales de policía, aumento que se justificó aduciendo las nuevas condiciones demográficas y las necesidades de reestructuración político-social que éstas acarreaban (22). Por otro lado, esta reestructuración significó la formación de una relación directa entre la naturaleza de las actividades de los oficiales y el espacio donde las ejercían, así como la intensificación del proceso de profesionalización de la fuerza policial. No obstante, la noción de policía empezó a cargarse de ambigüedad, lo que se hizo evidente con la fundación en 1667 de la Lugartenencia General de la Policía (llamada “le Châtelet”), dado que esta reveló ser no una simple creación independiente con sus propios deberes sino una fuerte competencia para la Casa de Ayuntamiento (Hôtel de ville) y su “Oficina Municipal” (Bureau de la Ville). En efecto, en cuanto reliquia del gremio de los mercaderes de agua del siglo XIII con sus administradores, el Preboste, y sus consejeros municipales, la Casa del Ayuntamiento disponía del monopolio sobre las transacciones comerciales que se daban en la región del Sena y sus afluentes y tenía como cometido la gestión municipal (23), o sea, un amplio ámbito con distintas ramas. Otras tareas de orden administrativo que le incumbían eran el aprovisionamiento de la ciudad, la administración de los hospitales, el cobro de los impuestos, las finanzas municipales, la buena ejecución de los trabajos municipales relativos a la red vial, a los recintos públicos, a la seguridad y la salubridad públicas (24), por lo que la Casa de Ayuntamiento tenía un propósito económico y fiscal (25). También era un organismo judicial responsable de la resolución de los litigios de orden comercial entre mercaderes, y de aquellos referidos a la policía y al mantenimiento de las vías de navegación en toda la cuenca parisina (26). En otras palabras, la Casa de Ayuntamiento estaba encargada de todos los asuntos municipales ligados a la buena marcha de la ciudad. La Lugartenencia de la Policía, por su lado, respondía a líneas específicas en materia de división y control policial, lo que llevó a que los barrios fueran reorganizados para que los funcionarios integrasen de forma más provechosa su acción en su zona de responsabilidad. De esa manera, como ya lo señalamos antes, la naturaleza y el alcance de la misión que se confiaba a los oficiales estaban directamente relacionados con las especificidades del terreno donde operaban. Además, se les facilitaba el apoyo de otras instancias, por cuanto, en caso de necesitar refuerzos en situaciones de revueltas o disturbios, el lugarteniente de la policía tenía el derecho de apelar al Ejército para que ayudara a sus hombres (27). La Lugartenencia de la Policía y la Casa de Ayuntamiento dependían de la justicia, y, en virtud de ello, su teatro de operación estaba pensado en términos de jurisdicción.
 
La rivalidad entre la Casa de Ayuntamiento y la Lugartenencia de la Policía llevó a que esta última lograra, gradualmente, tener en su activo la mayoría de las funciones que antes dependían de la primera, reduciéndole notablemente su campo de gestión en materia de policía(28). La lógica de traspaso de funciones de la Casa de Ayuntamiento hacia la Lugartenencia de la Policía se tradujo por el aumento sustantivo del número de comisarios, que, de cuatro en el año 1320 ascendió a cincuenta y cinco en 1674. Sin embargo, si uno considera los constantes reproches dirigidos a los comisarios, su crecimiento cuantitativo no era proporcional a su aporte cualitativo. Mientras el jefe de la Policía de París, Nicolás Delamare, predicaba para cada oficial de la Lugartenencia de la Policía la “inclinación por el orden y el bien común” y la “vocación policial sin ninguna gratificación material –salvo la basada en el mérito–” (29), los empleados de la Lugartenencia de la Policía no valoraban la tendencia a la abnegación de la misma manera que su jefe. Se les acusaba de priorizar las actividades lucrativas en detrimento de las tareas destinadas al bien público, justamente porque estas últimas eran regidas por una lógica de voluntariado (30). A pesar de esas lagunas a nivel de principios éticos y de eficiencia, se podía percibir la voluntad de la Monarquía de reforzar la estructura orgánica de la policía a través del aumento del número de los funcionarios y de la separación entre el cuerpo de los oficiales (que dependía del lugarteniente civil) y los simples “oficiales de policía” pertenecientes a la Lugartenencia General de Policía. Pero es menester indicar que la multiplicación de los efectivos policiales derivó igualmente de la necesidad de la Monarquía de volver a llenar las arcas públicas luego de la guerra de treinta años (1618-1648) mediante la recolecta de ingresos provenientes de una gestión más estricta de las semillas, de la madera, etc., lo cual, a su vez, reflejaba el deseo, por parte de la Lugartenencia de policía, de suplantar siempre más a la Casa de Ayuntamiento en el cumplimiento de esos oficios (31).
 
Se desglosa de lo anterior que, en la época del mercantilismo, el concepto de policía se fusionó con el de urbanización, por cuanto el vocablo “policía” fue progresivamente asimilado a una reglamentación adaptada a un modelo de organización urbana que emanaba de las altas esferas. En ese sentido, la sinergia de los términos policía-ciudad era una consecuencia directa de la expansión del liberalismo en que las ciudades asumieron siempre más el rol medular de agente de comunicación en la red comercial que se formaba entre ellas, el resto del territorio y el exterior. Con la línea de economía liberal que se implantaba, la policía aparecía como uno de los núcleos de fortalecimiento de las ciudades y, al mismo tiempo, del Estado, pues actuaba en cuanto órgano del poder para regular a la población, la cual era percibida como una fuerza productiva (32). Dicho de otro modo, la policía constituyó, desde sus inicios:
 
“una de las principales formas de la relación entre el Estado y la sociedad, una mirada del Estado sobre el cuerpo social, un revelador de los valores admitidos por sus gobernantes”(33).
 
Siguiendo esta lógica, se cercioraba de que las necesidades básicas de la población fueran satisfechas cuidando que la producción y la distribución de los elementos básicos, como el trigo, se enmarcasen en el programa de planificación agrícola elaborado por las autoridades públicas. Asimismo, la policía se proponía implementar las estrictas políticas de regulación demográfica, las normas de salud, de higiene y de la lucha contra los miasmas (34) y, en ese sentido, procuraba que los habitantes acatasen las pautas que reglamentaban la reformulación arquitectural de los barrios. La modalidad de gobernanza que estaba encaminándose, y donde participaba activamente la policía en su calidad de ente regulador del orden emergente, invitaba a cada uno a cumplir con su deber cívico y su trabajo, visto este en términos de rentabilidad para el Estado. La población, convertida en un factor de producción, resultó ser un aspecto clave en el marco de incrementación de la riqueza nacional, la cual se volvía el eje que incidía en el grado de influencia que tenía el gobierno a nivel de política exterior. Que cada país, devenido en un rival comercial para su vecino, fuera para los otros un ente que se respetara en función de su posición económica representaba un factor importante dentro de la correlación de fuerza que regulaba el equilibrio entre los países de la región europea. De hecho, este equilibrio motivado por el afán de mantener la estabilidad económica permitía a Europa permanecer en línea con los principios de paz estipulados en el Tratado de Westfalia que impedían a unos Estados imponerse a otros. Es teniendo en cuenta los nuevos parámetros de rentabilidad que repercutían a escala de la política interna y externa que se entiende la despiadada persecución que sufrieron los vagos en todo el territorio nacional, ya que el modo de gobernanza naciente excluía todo aquello que no contribuía a la consolidación de las fuerzas estatales y a la creación de riqueza (35).
 
En resumen, en la época previa al siglo XVIII, o sea, antes de que se esbozara otra tipología que la caracterizaría, la policía era “una forma de regir, de gobernar” (36) dentro del nuevo Estado-nación que se estaba forjando. Se esforzaba para que cada uno acatara las normas definidas por las “buenas costumbres” y adoptara un comportamiento que contribuyera al buen funcionamiento del Estado. Destacaba con ello el rol “pastoral” de la policía, en la medida en que su campo de acción era “totalizador e individualizador” al mismo tiempo. En efecto, como lo asevera Foucault:
 
«La policía engloba todo, pero lo hace desde un punto de vista sumamente particular. Hombres y cosas son percibidos en función de sus relaciones: la coexistencia de los hombres sobre un territorio; sus relaciones de propiedad; lo que producen; los cambios que realizan en el mercado. [La policía] se interesa también en la manera como los hombres viven, en las enfermedades y en los accidentes a los que están expuestos. El hombre que la policía vigila es un hombre vivo, activo y productivo […]”(37).
 
Es evidente que, dentro de esta estrategia global de vigilancia, el hombre se convierte en objeto para la policía.
 
Pero el respeto a las nuevas pautas de comportamiento no se impuso de forma unilateral, sino que surgió de un marco societal en que los ciudadanos internalizaron las normas relacionales de “buena conducta” y de civilidad (38) propicias al Estado. Esta evolución llevó a que cada uno de ellos actuara como un vigilante sobre sí mismo (39) y para con el otro, es decir, la sociedad se volvía en una esfera de control global donde se interrelacionaban los vigilantes y los vigilados. Por otro lado, la normalización implicando la homogeneización (40), la policía reforzaba su misión de control y la aplicación de las reglas a medida que el sistema burgués (41) se consolidaba, por lo que perseguía sin tregua los elementos “disidentes”, individuos y grupos de individuos que se colocaban fuera de ella. Con ello se afianzaba el sistema disciplinario, teniendo la regla como núcleo de los mecanismos de control y un teatro de ejecución de la ley que se sustentaba en un conjunto de medidas preliminares al castigo (el cual se materializa a través de la cárcel, el encerramiento en manicomios, asilos…).
 
Como lo menciona Paolo Napoli:
 
“la regla de la policía es, desde el punto de vista político, el instrumento que presenta la mayor flexibilidad cuando de adaptarse a las necesidades gubernamentales contingentes se trata”.
 
Dentro de esta óptica, la policía aparecía como un organismo en devenir, al mismo título que el Estado-nación emergente. En efecto, se definía, en un primer tiempo, con respeto a su práctica, en tanto no era todavía institucionalizada(42), y a un pragmatismo que reflejaba en realidad el maltusianismo de la élite burguesa(43), la cual temía la tendencia demográfica urbana al alza y el consecuente creciente cosmopolitismo cargado de imprevisibilidad que amenazaba su bienestar. Durante los siglos que siguieron, el sistema disciplinario buscó, mediante una estructura jerárquica y funcional, normalizar todos los aspectos de la vida de los ciudadanos. Lo que todavía no estaba reglamentado se inscribiría automáticamente en la esfera de lo prohibido(44), siendo ello un aspecto de la lógica disciplinaria que la descripción del sociólogo y analista de la institución policial, Egon Bittner, pone de relieve cuando señala (aunque hable de nuestro sistema de control policial actual) que:
 
“el policía no es aquel que pregunta a jóvenes lo que hacen en un lugar sino el que les insta inmediatamente a abandonarlo” (45).